2022年4月21日晚，葡萄牙天主教大学威斯尼斯人品牌官网副教授Raquel Carvalho应威斯尼斯人品牌官网邀请，进行了主题为“PPP模式之葡萄牙经验”的线上讲座。此次讲座由威斯尼斯人品牌官网副教授于文婕主持，威斯尼斯人品牌官网副教授张越担任翻译。在两个小时的讲座过程中，Carvalho教授围绕葡萄牙PPP的历史沿革、法律架构和监管控制，结合实践中的具体案例进行了精彩讲解，面向威斯尼斯人品牌官网工程法专业研究生和葡萄牙天主教大学威斯尼斯人品牌官网研究生，吸引了校内外师生近百人在线聆听。现推出本次讲座内容精撷，以飨读者。
在讲座的第一部分，Carvalho教授首先对PPP模式进行介绍。政府需要实现与基础设施相关的不同且复杂的公共利益，包括教育、住房、交通、能源、社会保障和公共安全等，在传统模式下相关服务的提供效果和效率并不佳，而PPP公私合营的模式则是实现福利国家与社会权利发展的重要工具。在PPP模式中，社会资本提供资金和专业知识，公共主体为公共利益提供公共产品和服务，向社会资本转移重大风险是其关键特征。PPP的风险不同于传统的合同，包括项目、财务、业绩、政治、通货膨胀等一系列的风险，其中既要考虑私主体的获利，但也不能侵害公共利益，因此风险分配是各方主体最关注的内容。PPP有众多种类，包括BOT、TOT等，公私主体应根据项目需求妥善选择采取何种类型。
在讲座的第二部分，Carvalho教授简要介绍了葡萄牙PPP的历史。葡萄牙宪法最初不允许私主体进入公共服务领域，但受到宪法修改和欧盟限制预算规则的影响，在90年代后，在卫生、交通、供水等领域的PPP项目开始增多。据Carvalho教授称，在葡萄牙的PPP实践中也曾因为合作和风险分配没有做好而出现过一些问题和纠纷。
在讲座的第三部分，Carvalho教授对葡萄牙PPP的法律架构进行介绍。PPP有两种形式，一种是通过公私主体共同建立一个新实体以从事公共事务，另一种是通过双方签订特许经营合同、连续供应合同、服务合同、管理合同等实现，Carvalho教授称前者在葡萄牙实践中较为少见。PPP的目的主要是通过有效的控制形式，使公共主体和潜在用户能够对服务进行长期评估，促使服务质量、数量和公共资源配置效率提升。为了实现其目的，在合同签订阶段，既需要通过尽职调查，对项目风险进行识别和分配，也需要从成本效益的角度预先制定合理的预算和利益分配计划，应当使私人主体所获报酬与其应承担的风险相匹配，确保公共主体的财政计划足以负担项目预算，明确承担费用的公共主体和资金来源；同时还应当考虑偿还资金期限和项目适用寿命等因素制定合理的项目时间表，以按期推进项目，防止风险扩大；还需要尽可能降低公共主体单方面变更合同的可能性，在合同中对种种不确定性尽量提前加以约定。在PPP开发和执行的监督方面，主要在财政部的监督下，由具有行政自治权的主体，负责PPP进程的监督，并在经济和法律问题上提供专门的技术支持，通常在卫生、公路和铁路部门，会发布PPP项目季度公报。
在讲座的第四部分，Carvalho教授结合葡萄牙实践案例对PPP的法律控制和监管进行介绍。在对Cascais医院管理合同执行情况的审计中，法院认为其实际盈利能力与预期存在差距的原因在于管理机构的结构成本高，要加强对管理公司财务可持续性的监控，以预测可能危及公共服务质量和安全的因素，若进行再磋商或由国家赎回项目，均会增加纳税人成本。对此，应尝试将监督和控制卫生PPP管理合同执行的职能集中在某一主体中，并将稳健的偿付能力比率引入支持合同谈判工具中。Carvalho教授介绍，虽然在2009-2019年期间葡萄牙有关卫生健康的PPP项目财务结果低于预期，但这些项目依然为国家节省了资金，医疗质量也得到了提升。接着，Carvalho教授举了在铁路审计报告中有关Fertagus和MST特许合同重新谈判的例子。该合同的重新谈判受到欧洲经济危机的影响在不断拖延，这项为期30年的项目应当是自给自足的，但却每年花费国家约800万欧元，使纳税人的经济利益受损。法院认为，其原因在于国家在为提供改善管理的必要条件方面表现出惰性，尚未衡量能够充分评估运营绩效的指标，设保人和特许公司沟通不畅，国家也没有为达成更利于公共利益的协议而努力。在该特许权的案例中，使用交通限制系统的设保人的高风险得到了证实，这种系统并非历史需求，对危机下的经济形式造成了影响。Carvalho教授又以有关地方政府PPP供水项目为例进行分析，在这些供水项目中，大多PPP合同没有进行重大风险的转移，并且一些合同条款设置了最低收入的保证，同时错误预测了人口增长情况等做法都破坏了PPP的本质特征。
本次讲座，为威斯尼斯人品牌官网策划的国际课程《全球工程法律制度专题》的第三讲。Carvalho教授结合葡萄牙国内PPP实践的案例，向广大师生介绍了PPP在葡萄牙的法律框架和监管控制，可从中洞见Carvalho教授对PPP模式的理解和态度。他山之石，可以攻玉，通过讲座，开阔了大家学习工程法的视野，同时也引发东南法学师生对我国PPP模式理论学习和实践研究的热情。此后，《全球工程法律制度专题》课程也将会邀请更多外国专家学者，以带领大家共同学习各国工程法律制度。